O Processo
Legislativo Brasileiro está regulado pela Constituição Federal, art. 59 a 69;
Lei Complementar nº 95, de 26/02/1998 e Decreto nº 4.176, de 28/03/2002.
O Processo Legislativo pode ser entendido pelo
conjunto de disposições que dizem respeito ao procedimento a ser obedecido
pelos órgãos competentes para que haja a produção de diversas espécies
normativas em geral que derivam diretamente da própria Constituição, cada uma delas com suas variações,
dessa forma, o conteúdo, a forma e a sequência de cada ato obedecem às regras
próprias, de acordo com a espécie de lei a ser criada.
Os atos preordenados do Processo legislativo que
visam a criação das normas de Direito, basicamente, são:
A) Iniciativa legislativa, a faculdade que se
atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos e lei ao
Legislativo, pode ser conferida concorrentemente ou então é outorgada com
exclusividade a uma pessoa ou a um órgão.
B) As emendas, que constituem proposições
apresentadas como acessórias a outra. Dão o direito de que os membros das Casas
do Congresso possam sugerir modificações nos projetos de leis.
C) Votação, que consiste ato coletivo de ambas as
Casas do Congresso, é procedida de estudos e pareceres de comissões técnicas e
culmina na aprovação ou reprovação do projeto.
D) Sanção e veto, que são os atos legislativos
exclusivos do presidente da República. A sanção é a adesão do chefe do
Executivo ao projeto de lei aprovado pelo Legislativo, já o veto é o modo pelo
qual o presidente exprime a sua discordância.
E) Promulgação que é a comunicação aos
destinatários da lei de que esta foi criada com determinado conteúdo, ou seja,
o meio de se constatar a existência da lei.
F) E, por fim, a publicação, que é a condição para
a lei entrar em vigor e se tornar eficaz, realiza-se pela inserção da lei
promulgada no jornal oficial.
O Processo legislativo sofre variações de acordo
com cada espécie normativa a ser introduzida no sistema. Muitas fases são
comuns a cada tipo de procedimento, no todo ou em partes. O procedimento mais
amplo e completo é o da elaboração de uma lei ordinária, ele comporta mais
oportunidade para o exame, o estudo e a discussão do projeto.
Processo ordinário se inicia pela fase
introdutória, que permite alguém ou algum órgão apresentar projetos de lei ao
Legislativo. Diz-se iniciativa de lei parlamentar aquela que a Constituição confere aos membros do Congresso de
apresentação de projetos. Por outro lado, diz iniciativa de lei
extraparlamentar aquela conferida ao Chefe do Executivo, aos Tribunais
Superiores, ao Ministério Público e aos cidadãos (iniciativa popular).
Há também, a iniciativa concorrente, que pertence a
vários legitimados de uma só vez. Após a apresentação do projeto, há a fase
constitutiva, na qual haverá ampla discussão e votação sobre a matéria nas duas
Casas, delimitando-se objeto a ser aprovado ou rejeitado pelo Poder
Legislativo, no último caso, o projeto rejeitado só pode ser objeto de nova
deliberação quando constar pedido da maioria absoluta de qualquer das Casas do
Congresso.
Superada a fase de deliberação, o projeto, caso
aprovado, é remetido ao Poder Executivo, que irá sancioná-lo ou vetá-lo. Como
nos termos do artigo 66
da Constituição Federal, a sanção é o modo pelo qual
o Executivo manifesta sua aquiescência ao projeto de lei. O veto,
distintamente, é a manifestação de discordância, e pode ser baseado em dois
fundamentos, ou contrariedade ao interesse público ou inconstitucionalidade.
Aprovado o projeto, há promulgação, ato pelo qual o
Presidente atesta que a ordem jurídica foi inovada validamente, a partir desse
momento, ocorrem dois efeitos, os fatos e atos geradores da lei se tornam
conhecidos e a mesma se torna válida, executável e obrigatória. Por fim, ocorre
a publicação, por meio dessa é que se dá o conhecimento público da existência
do ato normativo.
Em suma, dada a proposta, o projeto segue para a
Comissão de Constituição e Justiça e Comissão Temática para
que haja a análise de seu mérito, bem como de sua constitucionalidade. Se
houver aprovação por tais comissões, o projeto seguirá para a Casa Originária,
onde deverá ser aprovado por maioria simples de seus membros, estando presente
a maioria qualificada na sessão. Se aprovada na casa de origem, o projeto segue
para a Casa Revisora, na qual deverá ser aprovado pelo mesmo quórum da
anterior, seguindo então para que o Chefe do Executivo dê seu veto ou sanção.
Diante da rejeição do projeto de lei, a matéria só
poderá ser objeto de novo projeto na próxima sessão legislativa, com a exceção
contida no artigo 67
da Constituição Federal, que trata da possibilidade
de discutir a matéria do projeto rejeitado como novo projeto na mesma sessão
legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das
Casas do Congresso Nacional.
Se a Casa Revisora entender aprovar o projeto com
emendas substanciais, ele deverá voltar para a Casa Originária para
deliberação. É como explica Alexandre de Moraes, in verbis:
Importante
ressaltar que em face do princípio do bicameralismo, qualquer emenda ao projeto
aprovado por uma das Casas, haverá, obrigatoriamente, que retornar à outra,
para que se pronuncie somente sobre esse ponto, para aprová-lo ou rejeitá-lo,
de forma definitiva. Dessa forma, o posicionamento da Casa que iniciar o
processo legislativo (Deliberação Principal) prevalecerá nesta hipótese.[i]
A enumeração do artigo 59
da Constituição Federal traz as espécies normativas
primárias, ou seja, aquelas que retiram seu fundamento de validade diretamente
da mesma. Segundo o artigo citado, o processo legislativo compreende a elaboração
de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis
delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções, seu
parágrafo único prevê que a lei complementar disporá sobre a elaboração,
redação e consolidação das leis.
Emendas Constitucionais
Emenda se trata de espécie normativa encarregada de
inovar a ordem constitucional, apresenta rito especialíssimo se comparado com o
processo legislativo ordinário. A Constituição brasileira tem como característica
sua rigidez, só podendo ser modificada por procedimento previsto em seu texto.
Assim, a emenda à Constituição, é considerada ato
infraconstitucional se ainda não aprovada, a partir dessa aprovação é que
ingressa em nosso ordenamento, passando a ser preceito constitucional, de mesma
hierarquia das normas constitucionais originárias.
A propositura das emendas pode partir dos membros
ou órgãos do Senado Federal ou Câmara dos Deputados, assim, como o Presidente
da República. Para esse ingresso ao ordenamento jurídico, essa deve acordar com
o previsto no artigo 60
da CF, sendo assim constitucional. Ao caso de
desrespeitar algum dos impostos no artigo, é considerada inconstitucional.
A Constituição traz duas grandes espécies de
limitações jurídicas ao Poder de reformá-la, essas são expressas e implícitas.
Limitações expressas são aquelas previstas textualmente na CF, possuem caráter
material quando não permitem mudanças na forma de organização do governo e do
Estado, tal como mudança na forma federativa, no voto direto, secreto,
universal e periódico, separação de poderes e outras características
intrínsecas. Possuem caráter circunstancial quando pretendem evitar
modificações na constituição em certas ocasiões anormais e
excepcionais do pais.
E por fim, há as limitações de caráter
procedimentais ou formais, que se referem às disposições especiais em relação
ao processo legislativo ordinário.
Leis complementares
Lei complementar apresenta o mesmo processo
legislativo da lei ordinária, com exceção do quórum, pois o artigo 69
da CF exige maioria absoluta. A matéria reservada à
lei complementar não pode ser veiculada por medida provisória, tampouco por lei
delegada, dessa forma, deve ser exclusiva.
Diferentemente da complementar que só pode ter como
objeto a matéria taxativamente prevista na CF, a lei ordinária tem como objeto
todas as demais matérias, e também, enquanto o quorum para aprovação da
primeira é de maioria absoluta, o quorum para a segunda é de maioria simples
dos membros das Casas do Congresso.
Leis Delegadas
Lei delegada é ato normativo elaborado pelo
Presidente da República com autorização expressa do Poder Legislativo. A
delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso
Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. A essa
exclusiva e discricionariamente exercida pelo Chefe do Poder Executivo é
denominada iniciativa solicitadora. Esta deve ser aprovada por maioria simples,
tendo forma de resolução, onde serão especificadas as regras sobre conteúdo e
sobre exercício. A aprovação se faz em sessão bicameral, através de votação
pelas Casas do Congresso.
Não é qualquer matéria que pode ser objeto de
delegação. O parágrafo primeiro do artigo 68
da CF exclui da delegação os atos de competência
exclusiva do Congresso Nacional, os atos de competência privativa da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, matéria reservada à lei complementar, legislação
sobre organização do Poder Judiciário e do MP, a carreira e a garantia de seus
membros, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e
eleitorais, planos plurianuais, diretrizes orçamentarias e orçamentos.
Medidas Provisórias
Medida provisória constitui ato normativo primário
e tem força de lei. O Presidente da República, diante de urgência e relevância,
pode expedir medidas provisórias, que possuem força de lei pelo período de
sessenta dias. O chefe do Executivo expede a medida provisória e submete-a, de
imediato, ao controle do Congresso Nacional que de imediato a envia para a
Comissão Mista de Deputados e Senadores, para emissão de parecer, nos termos do
parágrafo nono do artigo 62. Em seguida, será enviada à Câmara dos Deputados
para apreciação e, depois, ao Senado Federal. Se o plenário de alguma das duas
casas decidir no sentido de não atendimento dos pressupostos constitucionais ou
da inadequação financeira ou orçamentaria da medida provisória, esta será
arquivada.
Aprovada, a medida provisória será convertida em
lei, devendo o presidente do Senado promulga-la, uma vez que se consagrou na
esfera legislativa essa atribuição ao próprio Poder Legislativo, remetendo ao
Presidente da República, que publicará a lei em conversão.
Apesar de o prazo de validade das medidas ter sido
ampliado para 60 dias, se ela não tiver sido apreciada em até 45 dias contados
de sua publicação, entrará em regime de urgência, porém com força de lei. Este
regime de urgência poderá, excepcionalmente, estender-se por 75 dias, pois não
sendo suficientes os 15 dias restantes de vigência da medida provisória, haverá
possibilidade de uma única reedição por novo prazo de 60 dias, para que a mesma
tenha sua votação encerrada.
A medida provisória não revoga a ordem jurídica
anterior, mas suspende apenas a eficácia da norma modificada. Confirmada a
medida provisória pela aprovação, há revogação da legislação anterior
modificada, se não apreciada ou rejeitada, a norma modificada se restabelece.
À luz do inciso 12 do artigo 62 do diploma
constitucional, verifica-se que é vedada a reedição de medida provisória que
tenha sido rejeitada ou perdido a eficácia devido a decurso de prazo na mesma
sessão legislativa. Caso se aprove projeto de lei de conversão que altere o
texto original da medida provisória, esta se manterá em vigor até que o projeto
seja sancionado ou vetado.
Decretos Legislativos
Decreto legislativo é espécie normativa veiculadora
das competências exclusivas do Congresso Nacional. Não apresenta necessidade de
sanção ou veto. É promulgado pelo Presidente do Senado Federal e é a espécie
exigida para a disciplina das relações jurídicas decorrentes, por exemplo, da
medida provisória não apreciada ou rejeitada.
A emenda constitucional n 45/2004 trouxe a hipótese de um decreto
legislativo especial, qual seja, aquele que ratifica Tratado ou Convenção
Internacional de Direitos Humanos, que deve ser aprovado em processo
assemelhado ao da emenda constitucional, pois tem a equivalência desta. Dessa
maneira, há dois tipos de decreto legislativo, o tradicional, que é aprovado
por maioria, sem procedimento especial e o decreto com equivalência de emenda,
que sofrerá disciplina mais severa.
Resoluções
As resoluções são atos normativos primários e
possuem tipicamente efeitos internos, podendo produzir efeitos externos de
forma atípica. Elas servem para regular as matérias de competência privativa do
Congresso Nacional e das casas que o compõem, ou seja, Senado Federal e Câmara
dos Deputados, sendo que não há determinação de processo legislativo para que
sejam elaboradas, a regulamentação para a elaboração das resoluções é
determinada de acordo com o regimento interno de cada Casa Legislativa.
[i]
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 23. Ed. São Paulo: Atlas, 2008. P.
653
Referências:
01.
ConstituiçCão Federal, art. 59 a 69:
Do
Processo Legislativo
Art. 59. O
processo legislativo compreende a elaboração de:
I –
emendas à Constituição;
II – leis
complementares;
III –
leis ordinárias;
IV – leis
delegadas;
V –
medidas provisórias;
VI –
decretos legislativos;
VII –
resoluções.
Parágrafo
único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação
das leis. (LC-95, 26/02/1988 e Decreto-4.176, 28/03/2002).
Da Emenda
à Constituição
Art. 60. A
Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I – de um
terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Se
nado
Federal;
II – do
Presidente da República;
III – de
mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se,
cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º. A
Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de
estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º. A
proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos
dos respectivos membros.
§ 3º. A
emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º. Não
será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I – a
forma federativa de Estado;
II – o
voto direto, secreto, universal e periódico;
III – a
separação dos Poderes;
IV – os
direitos e garantias individuais.
§ 5º. A
matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não
pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
Das Leis
Art. 61. A
iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou
Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores,
ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos
nesta Constituição. (EC n18/98 e EC nº 32/2001).
§ 1º. São
de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I – fixem
ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II –
disponham sobre:
a) criação
de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e
autárquica
ou aumento de sua remuneração;
b) organização
administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária,
serviços
públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores
públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento
de
cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização
do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem
como
normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria
Pública
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação
e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o
disposto no art. 84, VI;
f )
militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos,
promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
§ 2º. A
iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados
de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três
décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Art. 62. Em
caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
(EC n 32/2001).
§ 1º. É vedada a edição de medidas provisórias sobre
matéria:
I –
relativa a:
a) nacionalidade,
cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
b) direito
penal, processual penal e processual civil;
c)
organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a
garantia de seus membros;
d) planos
plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
II – que
vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro
ativo financeiro;
III –
reservada a lei complementar;
IV – já
disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de
sanção ou veto do Presidente da República.
§ 2º. Medida
provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos
nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício
financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele
em que foi editada.
§ 3º. As
medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde
a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias,
prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso
Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas
decorrentes.
§ 4º. O
prazo a que se refere o § 3º, contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se
durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.
§ 5º. A
deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das
medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos
constitucionais.
§ 6º. Se
a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de
sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma
das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a
votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver
tramitando.
§ 7º. Prorrogar-se-á
uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo
de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada
nas duas Casas do Congresso Nacional.
§ 8º. As
medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.
§ 9º. Caberá
à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e
sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário
de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
§ 10. É
vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha
sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
§ 11. Não
editado o decreto legislativo a que se refere o § 3ºaté sessenta dias após a
rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas
constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência
conservar-se-ão por ela regidas.
§ 12. Aprovado
projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória,
esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o
projeto.
Art. 63. Não
será admitido aumento da despesa prevista:
I – nos
projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto
no art. 166, §§ 3ºe 4º;
II – nos
projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados,
do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.
Art. 64.A
discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República,
do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos
Deputados. (EC nº 32/2001);
§ 1º. O
Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de
sua iniciativa.
§ 2º. Se,
no caso do § 1º a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem
sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão
todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das
que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação.
§ 3º. A
apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no
prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior.
§ 4º. Os
prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se
aplicam aos projetos de código.
Art. 65. O
projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de
discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar,
ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo
único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.
Art. 66. A
Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente
da República, que, aquiescendo, o sancionará. (EC nº 32/2001 e EC nº 76/2013);
§ 1º. Se
o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional
ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de
quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de
quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
§ 2º. O
veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de
inciso ou de alínea.
§ 3º. Decorrido
o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
§ 4º. O
veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento,
só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.
§ 5º. Se
o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente
da República.
§ 6º. Esgotado
sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do
dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação
final.
§ 7º. Se
a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República,
nos casos dos §§ 3ºe 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o
fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.
Art. 67. A
matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto
de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta
dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Art. 68. As
leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar
a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º. Não
serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional,
os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a
matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:
I –
organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a
garantia de seus membros;
II –
nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III –
planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
§ 2º. A
delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional,
que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.
§ 3º. Se
a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a
fará em votação única, vedada qualquer emenda.
Art. 69. As
leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.
----------------------------------------------------------------------------------------------
01.
Lei
Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998 (Dispõe sobre a elaboração, a
redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo
único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a
consolidação dos atos normativos que menciona).
02.
Decreto
nº 4.176, de 28 de março de 2002 (Estabelece normas e diretrizes para a
elaboração, a redação, a alteração, a consolidação e o encaminhamento ao
Presidente da República de projetos de atos normativos de competência dos
órgãos do Poder Executivo Federal, e dá outras providências).
